Uma revolução falhada?

quinta, 30 março 2017 17:53 Alexandre Capucha, jurista

Uma revolução falhada?Uma das principais inovações introduzidas pelo novo – na terminologia legislativa - Código de Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro, e que entrou em vigor em abril desse mesmo ano, diz respeito à pretensa instituição de um novo regime da execução dos actos administrativos.

Com efeito, o anterior CPA consagrava no seu artigo 149.º, n.º 2, o usualmente denominado princípio da execução prévia dos actos administrativos, nos termos do qual as decisões da administração pública eram executórias por si próprias, podendo ser impostas coercivamente por via administrativa aos particulares, sem necessidade de recurso prévio aos tribunais.

Esse preceito legal constituía uma espécie de habilitação genérica para a definição unilateral pela administração pública, sem cobertura judicial prévia, do direito para determinada situação jurídica concreta, atuação materializada por exemplo na apropriação ou destruição de bens e até, em certos casos, na coação sobre pessoas, com prejuízo sobre o seu património ou até da sua própria integridade física.

Ora, com a solução gizada no novo Código, desaparece, como regra, o poder de autotutela executiva da administração pública, pois, com a ressalva dos casos de adoção de medidas policiais de coação direta (que deveriam ser objeto de legislação específica) e da execução coerciva de obrigações pecuniárias, que continua a ser sempre possível, apenas haverá lugar à execução coerciva dos actos administrativos pela Administração nos termos descritos no artigo 176.º, n.º 1, a saber: i) nos casos e segundo as formas e termos expressamente previstos na lei (princípio da legalidade da execução); ou ii) em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada.

Fora destes casos, os actos da administração pública que carecem de execução coerciva só poderão ser executados por esta mediante decisão judicial, nos termos do artigo 183.º do novo CPA.

Aparentemente, está aqui em causa uma verdadeira mudança de paradigma no nosso direito administrativo, visto que o CPA de 2015 apenas admite a execução coerciva dos actos administrativos pela Administração nos casos expressamente previstos na lei ou em situações de urgente necessidade pública, devidamente fundamentada.

Trata-se de uma opção que, sendo embora discutível, se encontra alegadamente sustentada no clamor revisionista, como se pode ler no preâmbulo do diploma que aprovou o CPA, de “uma parte muito significativa da doutrina.”

Não sendo este o local e a sede própria para aprofundar esta temática – suscita-se, desde logo, a questão de saber que “boa parte da doutrina” é esta a que o legislador se refere -, o certo é que a solução consagrada pretende abolir um modo de agir que caracterizou o nosso direito administrativo durante anos, reconhecidamente inspirado no sistema de administração executiva do tipo francês, onde, partindo-se do pressuposto da supremacia da administração pública, como poder executivo dotado de um estatuto especial, sempre se associou o direito administrativo ao exercício de poderes de autoridade, projetados na figura do ato administrativo dotado de força imperativa, tencionando agora o legislador português transferir para os tribunais a responsabilidade pela imposição dessas decisões administrativas.

No fundo, e aceitando-se que o Estado-Administração, hoje mais que nunca, designadamente para poder fazer face aos desafios colocados por fenómenos como o terrorismo, sempre deverá dispor do “privilégio” de impor decisões suas aos particulares, afetando ou condicionando a sua liberdade com justificação, em geral, num critério de “necessidade”, tudo está em saber quem, entre administração e tribunais, deve dispor preferencialmente do poder de impor a força na efetivação dessas mesmas decisões.
 
Independentemente da discussão sobre a conformidade constitucional da posição adotada pelo CPA de 2015, que propende claramente para um modelo de administração judiciária, e não descurando as dificuldades de aplicação prática que essa opção certamente implicará – estarão os nossos tribunais administrativos, já de si atolados em processos, preparados para responder ao inevitável aumento de pendência judicial? – o certo é que, em boa verdade, essa anunciada “revolução” no edifício jurídico do direito administrativo português não passou, até agora, de um “tiro de pólvora seca”.  
        
Com efeito, o artigo 8.º n.º 2 do Decreto-Lei que aprovou o CPA de 2015 estabelece que o princípio da legalidade de execução dos actos administrativos estatuído no artigo 176.º/1 do referido CPA apenas se aplicará a partir da entrada em vigor de diploma autónomo que venha definir expressamente “os casos, as formas e os termos em que os actos administrativos podem ser impostos coercivamente pela Administração”, diploma esse que, nos termos daquele artigo, deveria ter sido aprovado no prazo de 60 dias a contar da data da entrada em vigor do novo CPA, o que ainda não sucedeu.

Aparentemente, o supracitado diploma, cujos termos e amplitude se desconhecem, irá constituir um regime geral de execução das decisões administrativas, sendo embora certo que apenas com a sua publicação será decretado o fim do privilégio da execução prévia, uma vez que, de acordo com o disposto no artigo 6.º do mesmo Decreto-lei n.º 4/2015, até à sua aprovação, manter-se-á em vigor a regra estabelecida no artigo 149.º n.º 2 do CPA de 1991.

Ou seja, o legislador do CPA de 2015, porventura receoso dos reais efeitos da opção assumida quanto ao regime da autotutela executiva sobre a máquina administrativa, acabou por gizar um regime transitório que, na prática, e sem qualquer arrimo, note-se, na respetiva lei de autorização legislativa, acabou por repristinar uma norma do anterior CPA, que foi integralmente revogado, e suspendendo dessa forma a entrada em vigor de um novo regime de execução coerciva dos actos administrativos, tido como uma das principais inovações do CPA ora em vigor!

Dificilmente se poderia conceber, em nosso entender, uma solução mais incoerente e negativa. O regime transitório – que parece tender a eternizar-se – então desenhado é altamente pernicioso para o normal relacionamento entre a administração pública e os administrados, na medida em que tem efeitos paralisantes sobre uma boa parte da atividade administrativa e lança a confusão junto dos particulares sobre os meios de defesa de que estes poderão dispor face às decisões administrativas coercivas.

Mas a nossa perplexidade aumenta quando se constata, quase dois após a entrada em vigor do novo CPA, e já largamente ultrapassado o prazo concedido para a aprovação do novo regime geral de execução das decisões administrativas, a pura e simples inércia do legislador sobre esta matéria! Trata-se de uma omissão absolutamente incompreensível, tanto mais que está em causa a regulação de uma matéria situada no cerne do relacionamento entre a administração pública e os cidadãos que diariamente são afetados, positiva ou negativamente, pelas suas decisões, e que pode inclusivamente, no limite, convocar a própria responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa.

Como explicar este ensurdecedor silêncio? Porque é que não se põe definitivamente cobro a um regime que deveria ser precário, e cujos efeitos são extremamente prejudiciais para o funcionamento da administração pública e dos nossos tribunais administrativos? E quem se responsabiliza pelo compromisso legislativo então assumido? Será que a culpa irá, também aqui, morrer solteira?